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梁美芬﹕「拉布」並非憲制權利

05 - 23 05:00

【明報專訊】立法會針對政府2013年度財政預算案的「拉布」,在歷時3個星期後,終於在5月14日中午被主席曾鈺成「剪布」。泛民議員以集體缺席的方式來表達對主席裁決的不滿,建制派議員則繼續留守在會議廳對700多項修正案投票表決。少數派議員的言論自由與立法會有效運作之間的衝突又再次突顯。

事實上,自2012年「拉布」出現後,議事規則委員會一直在討論如何通過修改《議事規則》,以避免主席在行使酌情權時時鬆時緊,使相關自由裁量權有更清晰的指引。然而因為泛民派代表對任何有關《議事規則》的修改都持堅決反對的態度,兩派議員就「拉布」與「剪布」的問題至今無法達成共識。

所謂「拉布」(filibuster),據維基百科的解釋即「冗長演說、冗長辯論,是議員在議會利用議事程序,延遲或押後其反對的議案的表決。這些行動包括用拖延動議、特地缺席令到不夠法定人數開會、陳述一些超長或沒有意義的演說」。在台灣,此短語被戲謔地翻譯為「費力把事拉」。

這一政治手段在近幾年的立法會被一些少數派議員頻繁使用,從由5區公投引發的立法會條例的修訂到政府的架構重組,再到長者生活津貼,如今又是財政預算案。少數派一次次地利用「拉布」試圖拖垮討論、癱瘓立法會和政府。

拉布形成的原因

現行的立法會《議事規則》是在殖民地時代制定的,那時候沒有選舉,當然也就沒有少數激進派議員一天到晚的靠「鑽空子」撈取政治本錢。而如今,「拉布」已被少數派樂此不疲的使用,儼然成了「乜都拉」,連賑災都揚言「拉布」,大肆耗費政府公帑,令市民非常煩厭及反感。

「拉布」形成的具體原因在於《議事規則》第38(1)(a)款規定:議員在全體委員會上可就一項議題發言多於一次。雖然第36(5)條限定了議員每次發言時間不超過15分鐘,但由於發言次數不受限制,「拉布」仍可持久進行。

在《2012年立法會(修訂)條例》審議期間,梁國雄和陳偉業議員動議了1306項,共2464頁修正案,內容無非是將同義字轉換,數據逐項修改。「拉布」期間,有議員建議主席將1300多項修正案合併考慮,這樣就可根據《議事規則》第57(4)(d)款的規定,將修正案裁決為「瑣碎無聊」或「無意義」而不得在會議期間提出。主席認為第57(4)(d)款只針對一項修正案而非一系列修正案,因而沒有採用該建議,而只得在議員「拉布」多天後,最後引用第92條規定的主席裁量權進行了「剪布」。

「拉布」議員不服主席裁決,將裁決訴諸司法覆核。2013年2月1日上訴法院判定,首先,「拉布」不是憲制權利。其次在3權分立制衡(separation of powers)的原則下,立法會享有議會特權(parliamentary privilege),立法會主席有權根據《基本法》第72(1)條及《議事規則》主持會議、管理其內部事務,法院在通常情况下不予干涉。而主席此次使用的「剪布」措施是符合《基本法》和《議事規則》賦予他的酌情權的。

既然法律和判例都賦予了主席管理立法會會議進程的權力,主席如何使用「剪布」措施就有待研究與討論了。事實上,在2012年「拉布」之後,立法會議事規則委員會就已開始對國外相關的「剪布」措施進行研究。我認為研究成果中的某些海外經驗值得我們借鑑。

可借鑑的海外經驗

在處理「拉布」的具體措施上,秘書處在相關諮詢文件中指出,英國、加拿大、美國、澳洲採用了一種叫「時間編配議案(Allocation of Time Motion)」(加拿大的稱謂)[註1]在英國被稱作「法例編訂審議程式議案(Programme Motion)」的機制[註2]。該議案通常由部長(Minister of Crown)提出,其內容主要是對日後某項待審議法案的議事程式及各個階段的時間做出概覽。若該議案獲得全體議員過半數通過,則在規限的時間用罄後,法案必須付諸表決 [註3]。在澳洲,是由部長動議一項毋須辯論、即刻表決的議案,宣布某項法案屬緊急法案。如議案獲通過,部長可再動議一項議案,指明終止審議的具體日期或每個審議階段獲編配的固定時數 [註4]。

與「時間編配議案」相比,還有一種名為「即時表決議案」(Closure Motion)的機制。與前者不同的是,該種議案是可由議員而非部長提出(英國、澳洲由議員提出,加拿大由部長提出)[註5]。具體運作方式為,當一名議員在法案審議階段動議議案或修正案時,另一名議員(部長)可動議一項議案,即「即時表決議案」,要求立即結束辯論。該議案不容辯論、修改,除非議長或主席認為此種做法侵犯了少數派的權利,否則須立即付諸表決。若該「即時表決議案」獲全體議員半數通過,該議案所針對的待議法案會在給予一定的辯論時限後,付諸表決 [註6]。該項機制經常被形容為「腰斬令」(「guillotine」 motion)[註7],因為它「可令順利進行議會事務與維護辯論權利兩者之間失去平衡」[註8]。

我認為「即時表決議案」與「時間編配議案」均有值得借鑑之處。「時間編配議案」在國外是由部長(Minister)動議,雖然香港一直沒有這樣的議會傳統,但我們可以考慮允許由議員、立法會主席或者政府部門的相關事務局長來提出此項動議。同時,也賦予立法會主席相應的酌情裁量權以決定是否允許這種動議被提出,以保護少數派的議事權。

另外《議事規則》第38(1)(a)條關於議員發言次數的規定亦應繼續保留,即不限發言的次數,以保障立法會少數派議員的言論自由。但應加入主席所建議的「不限發言次數的目的是為了令雙方觀點得以透徹辯論」的「目的」性規定,並賦予主席在其認為議員的發言無利於此目的實現時,裁量該議員終止發言的權力。

最後,我建議將第57條(4)(d)條就一項瑣碎無聊或無意義的修正案所訂明的限制,擴大適用於就某項法案提出的一系列修正案。這樣,主席在平衡議員言論自由權和立法會運作效率後,裁量是否有必要為待議議題編配時間限制。不過,以上種種的建議,若得不到泛民議員的合作,實難有寸進。

結語

立法過程應該是各方辯論不同立場的過程,無底線的「拉布」只會出現立法會長期被癱瘓,政府公帑被浪費,社會民眾強烈不滿的「三輸局面」。與其無謂的拖延時間,我衷心希望泛民議員能以開放的態度一齊討論如何修改《議事規則》以令主席行使權力時可獲得更清晰的指引,以尋求不同的政治訴求在立法會更充分、有效、合理的表達。

註﹕

[1] 參見立法會CROP25/12-13文件《關於處理法案的擬議修正案及全體委員會討論的議事規則及行事方式》第11頁第35段http://www.legco.gov.hk/yr15-16/chinese/procedur/papers/rp_c.htm

[2] 同上,第9頁,第26段

[3] 同上,第11頁,第34段

[4] 同上,第14頁,第45段

[5] 同上,第8頁,第24段;第13頁,第44段;第11頁,第34段

[6] 同上,第8頁,第24段

[7] 同上,第9頁,第26段

[8] 參見厄斯金梅編著的《議會行事方式》(第24版),第468頁

作者是立法會議員、城大法律學院副教授

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